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인도·태평양 전략: 한국은 어디로 가고 있는가?동아시아재단 정책논쟁 제168호

쟁점1 인도·태평양: 가공된 공간 vs. 지역 개념

미국이 선호하는 아시아·태평양(Asia-Pacific) 지역 개념과 중국이 고수해오고 있는 동아시아(East Asia) 지역 개념이 경합하고 있는 가운데, 인도·태평양(이하, 인·태) 공간개념이 광범위하게 수용되고 있다. 미국이 2017년 11월에 인·태 전략을 추진하겠다고 선언한 뒤 아직 3년도 지나지 않았다는 점에서, 인·태 공간개념의 급부상은 미국의 패권적 지위가 여전함을 보여준다. 그렇다면, ‘동아시아 정상회의’(EAS), ‘아시아·태평양 경제협력체’(APEC) 등 기존의 지역 개념에 입각한 다자협력 기구처럼, 인·태 공간개념이 지역 개념으로까지 진화하여 ‘인·태 정상회의’ 또는 ‘인·태 경제협력체’가 태동할 수 있을까?

인·태는 인도의 전략적 중요성을 부각하기 위해 미국이 가공한 공간이다. 인도가 이미 EAS와 APEC의 회원국이어서 인도를 역내 국가로 포함하기 위한 새로운 공간개념이 필요한 것은 아니다. 그러나 태평양과 인도양을 잇는 광활한 전략 공간은 인도의 안보적·경제적 중요성을 더욱 부각한다. 또한, 인·태 공간은 영국과 프랑스가 제국주의 시절 인도양 지역에 확보해 놓은 영토를 포함한다. 따라서, 인·태 공간개념이 지역 개념으로 진화하기 위해서는 인도, 영국, 프랑스를 아우르는 지역 정체성이 필요하다. 한편, 중국은 일대일로 사업의 대상 지역을 동아시아와 중앙아시아에서 점증적으로 아프리카, 유럽으로 확장해가면서, ‘범아시아’(pan-Asia), ‘글로벌 아시아’(Global Asia)와 같은 가공된 공간을 만들어내고 있다. 대다수의 동아시아 국가에 ‘아시아’는 친밀하지만, 남아시아와 유럽은 이질적이다. 따라서 미국의 인·태 공간개념이 중국의 ‘글로벌 아시아’ 공간개념과의 경합에서 우위를 점하고, 인도, 영국, 프랑스를 아우르는 지역 정체성을 확립해나갈 가능성은 현재로서는 작아 보인다. 하지만, 아시아·태평양 지역 개념도 캐나다, 칠레 등 동아시아 국가에 이질적 국가들을 포함하는 경제·무역 공간개념에서 출발하였다는 점에서 가능성은 열려 있다.

 

쟁점2 인·태 지역 미국 주도 안보네트워크: 다자협력의 초석 vs. 중국 봉쇄

미국은 가공한 인·태 공간에서 동맹과 양자 및 소다자 안보협력을 중층적으로 연계하면서 미국 주도 안보네트워크를 강화·확대하고 있다. 대표적인 예가 미·일·호주·인도의 4자 협력 ‘쿼드(Quad)’이다. 미국-일본 동맹과 미국-호주 동맹의 틀 속에서 2001년 미·일·호 3자 안보협의체가 발족하였고, 2011년에는 미국-일본 동맹과 미국-인도 안보협력 관계에 기반을 두고 미·일·인도 3자 협의가 태동하였다. 2015년에는 일본·호주·인도의 3자 전략대화도 시작되었다. 쿼드는 2007년에 결성되었지만, 쿼드를 지지하였던 일본 아베 총리와 호주 하워드 총리의 실권, 중국의 비난을 의식한 인도의 미온적 태도로 1년도 안 되어 좌초되었다. 그러했던 쿼드가 2017년에 부활한 것은 2007년 이후 10년간 쿼드 4국의 6개 양자 조합 모두에서 안보협력이 증진하였고, 미·일·호, 미·일·인도, 일본·인도·호주 3자 안보협력을 통해 쿼드 국가가 상호 신뢰와 협력의 경험이 축적했기 때문이다. 이처럼 미국 인·태 전략의 핵심에 미국이 주도하는 다양한 양자와 소다자 안보협력이 중층적으로 연계되어 가는 안보네트워크가 위치하고 있다.

인·태 지역 미국 안보네트워크를 바라보는 두 가지 상반된 시각이 존재한다. 하나의 시각은 효율적인 다자협력을 추동하기 위한 새로운 실험이라는 관점이다. EAS, 아세안지역포럼(ARF) 등 기존의 안보협력체는 제도의 틀을 먼저 정비하고 그 속에서 회원국의 안보협력 증진을 추동해 왔다. 하지만, 다자 안보협력이 효율적으로 기능하고 있는 유럽과 비교할 때, 인·태 지역 다자안보협력은 역내 국가들의 역사적 구원, 영토분쟁, 문화·종교·정치체제의 이질성, 경제 수준의 차이 등으로 상대적으로 정체돼 있다. 이러한 맥락에서 미국은 비제도적이고 유연한 형태의 다양한 소다자 안보협력을 가동하고 이들의 유기적 연대를 통해 좀 더 확장된 다자협력을 발전시키려 한다. 미국 주도 안보네트워크는 이러한 시도가 구현되는 과정이다.

다른 시각은 미국 안보네크워크의 강화와 확대를 미·중 지정학적 경합의 관점에서 접근한다. 즉, 미국 안보네트워크는 중국을 봉쇄하기 위한 도구라는 것인데, 최근 프랑스, 영국 등 유럽국가가 인·태 지역에서 관여의 폭을 넓히면서 그러한 관점이 더욱 부각되고 있다. 프랑스는 2020년에 핵잠수함을 태평양 해역에 전개했다. 영국은 2021년 7~9월 퀸엘리자베스 항공모함을 남중국해, 인도, 동북아에 파견하였고, 2021년 말부터는 인·태 지역에 연안 초계함 2척을 상시 배치할 예정이다. 인·태 지역에 자국 배타적경제수역(EEZ)의 93%가 있는 프랑스와 EU 탈퇴 후 ‘글로벌 영국’(Global Britain)을 표명하고 있는 영국은 쿼드 국가 모두 또는 일부가 주도하여 태평양과 인도양 영역에서 개최하는 다자 군사훈련에 빈번하게 참여하고 있다.

중국이 인·태 지역에 350척의 함정을 운용하고 있어 유럽국가가 소수의 함정을 전개하는 것이 군사적 균형에 큰 차이를 불러일으키지는 못하나, 함정 파견은 유럽국가의 능력과 의지를 보여주는 것이다. 중국은 양안 또는 남중국해 분쟁 시 일본, 호주, 인도뿐만 아니라 영국, 프랑스 등 유럽국가가 미국을 직·간접으로 도울 것을 상정하고 전쟁 시나리오를 작성해야 한다. 따라서 중국이 군사행동을 결심하는 데 더 높은 기준이 요구된다. 인·태 지역에서 미·중 군사 충돌 시, 유럽국가들이 대서양, 지중해, 걸프 해역에서 주도적 역할을 하여 미국의 일시적 공백을 메꿀 수 있고, 미국에 군사정보를 제공하거나 미국민 대피에 조력할 수 있다. 인태 지역 미국 주도 안보네트워크가 영국, 프랑스 등 나토 회원국과 유기적으로 연계되면 글로벌 차원에서 중국을 봉쇄하기 위한 거대한 미국 안보 네트워크가 결성되는 초석이 될 수 있다.

 

쟁점 3 쿼드 플러스: 다자협력의 초석?

미국 주도 안보네트워크를 바라보는 두 가지 상반된 시각은 쿼드 확장, 즉 쿼드 플러스를 둘러싼 논쟁에도 투영되어 있다. 미국 인·태 전략의 핵심축은 미국 주도 안보네트워크이고, 미국 주도 안보네트워크의 중심에 쿼드가 있다. ‘민주주의 다이아몬드’라는 별칭이 방증하는 것처럼 2007년 쿼드는 비민주주의 국가인 중국을 염두에 둔 안보협의체로서의 성격이 짙었다. 그러나 쿼드를 중국 봉쇄의 도구로 인식한 중국의 거센 반발과 이를 의식한 타 쿼드 국가의 발 빼기로 쿼드가 1년도 안 되어 좌초한 것을 경험한 미국은 2017년에 부활한 쿼드에 중국 견제의 색채를 가능한 한 옅게 하고, 타 쿼드 국가와 함께 쿼드에 다양한 비군사적 역할을 부여하고 있다. 미국은 쿼드가 소다자 안보의 중층적 연계를 통해 더욱 확장된 다자 안보협력을 태동시키는 다양한 시도 중 하나라고 주장한다.

무엇보다도 미국 인·태 전략의 약점 중의 하나가 중국의 일대일로에 대한 지경학적 대응이 부족하다는 점에서, 쿼드 4국은 쿼드에 4국의 개별적 인프라 투자를 조율하는 역할을 부여하고 있다. 2018년에 미·일·호, 미·일·인도가 인프라 투자를 조율하기 위해 3자 포럼, 작업반, 기금을 구축하였고, 2021년 9월에 개최된 제2차 쿼드 정상회의에서는 쿼드 4국의 ‘인프라 파트너십’을 시작하기로 합의하였다. 또한, 미국이 인·태 전략을 천명한 2017년 11월 이후 15회 이상 개최된 쿼드 공식회의에서는 인프라 투자와 함께 역내 국가의 해양능력 배양 및 해양상황 인지 향상이 주요 의제 중 하나이었다. 2021년 3월에 개최된 제1차 쿼드 정상회의에서는 기후변화, 첨단기술, 백신 분야에서 ‘작업반’(working group)을 가동하기로 합의하기도 하였다.

쿼드에 다양한 기능영역에서의 역할이 주어지고 있는 것처럼, ‘쿼드 플러스’도 단수가 아닌 복수로 논의되고 있다. 쿼드 4개국의 공식회담에 참여하거나 쿼드 국가 주도 군사훈련에 참여하는 국가의 수를 확장하는 쿼드 플러스는 중국을 자극할 수 있다. 민주주의·인권 등 보편적 가치에 대한 규범 선언을 위한 쿼드 플러스도 마찬가지이다. 반면에 백신 공급, 보건, 인프라 투자, 기후변화 대응, 해양안보 등 기능영역에서 결성되는 쿼드 플러스는 중국을 직접 겨냥하지 않는다는 점에서 플러스 대상 국가의 참여 부담은 상대적으로 경감된다. 첨단기술, 공급망 확대를 위한 쿼드 플러스는 중국을 직·간접적으로 염두에 둔 것이어서 참여국의 부담이 있을 수 있으나, 경제적 이익과 직결된다. 쿼드 국가가 중국을 자극하지 않거나 경제적 이익과 관련된 쿼드 플러스를 중심으로 역내 협력의 규모와 수준을 점증적으로 확장해 나갈 것으로 보인다.

 

쟁점4 미국 인·태 전략과 유럽의 관여: 중국 헤징을 위한 ‘서구’ 연합?

유럽에서 중국 위협론이 증가하고 있는 가운데, 앞서 언급한 바와 같이 유럽국가의 인·태 지역에 대한 관여가 증가하고 있다. 개별국가 차원에서는 프랑스, 네덜란드, 독일 등이 이미 인·태 보고서를 출간하였고, 영국도 2021년 외교·안보 지침서에서 독립된 장을 할당하여 인·태의 중요성을 강조하였다. EU도 2021년 9월 인·태 보고서를 내놓았다.

미국 등 쿼드 국가는 유럽국가의 인·태 지역 관여를 환영하고 있다. 일례로 2021년 2월에 개최된 장관급 쿼드 회의 후에 일본과 인도가 발표한 언론보도문은 유럽 일부 국가가 ‘자유롭고 개방된 인도·태평양’을 위해 노력하는 것을 환영한다고 명시하고 있다. 미국 바이든 대통령은 2021년 2월에 개최된 뮌헨 안보회의에서 “미국과 동맹국들이 중국과 장기적이고 전략적 경쟁에 대비해야” 하며, “미국, 유럽, 아시아가 태평양 지역에서 어떻게 함께 자유를 지키고, 우리의 공통된 가치를 방어하며, 번영을 증진해 갈지”를 고민해야 한다고 발언하기도 하였다.

인·태 공간에서 미국과 유럽의 공조는 미국과 중국의 지정학적 경합을 ‘서구’(West)와 중국의 경합으로 변환시키는 실마리가 될 수 있다. 아이켄베리 교수 (John Ikenberry)는 2008년 외교 전문 학술지인 ‘Foreign Affairs’에 기고한 논문에서 21세기에 미국과 중국이 경합한다면 중국이 우위를 점할 것이지만, 서구와 중국이 경합하면 서구가 우위에 서게 될 것으로 예측하였다. 그가 언급한 ‘서구’가 미·영·호주·캐나다·뉴질랜드의 정보 공유체인 ‘파이브 아이즈’(Five Eyes)나 2021년 9월에 결성된 호주-영국-미국 3자 안보협력(AUKUS)으로 대표되는 ‘앵글로 색슨’(Anglo Saxon) 국가의 연합일지, 아니면 프랑스 등 EU 국가와 기타 서구 민주주의 국가가 참여하는 연합이 될지 귀추가 주목된다. 후자의 실현 여부는 단기적으로는 AUKUS로 인해 호주와의 77조 원 규모의 잠수함 수출 계약이 파기된 프랑스가 미국의 인·태 전략에 어느 정도 협조할지에 달려 있다. 프랑스가 2020년에 프랑스-호주-인도 3자 안보협의를 발족시키는 데 산파 역할을 하였고, 동 회담이 2021년에 장관급으로 격상하였지만, AUKUS로 인해 호주, 미국, 영국에 대한 전략적 신뢰를 상실하였다. 보다 장기적으로는 결국 유럽이 중국의 위협을 보편적 규범, 가치, 제도에 대한 위협으로 인식할지, 아니면 미국, 일본처럼 ‘존재적 위협’(existential threat)으로 인식할지가 관건일 것이다.

 

한국: 어디에 서 있고 어디로 갈 것인가?

한국은 미국의 인·태 전략에 참여하는 것에 미온적이었다. 특히, 한국은 남중국해 분쟁의 평화적 해결, 법의 지배, 항행과 항공의 자유 등에 원론적 지지를 표명하고 있지만, 미국이 남중국해에서 수행하는 ‘항해의 자유’ 작전에는 참여하지 않고 있다. 그러나, 미국이 인·태 전략을 본격적으로 추진하면서 한국의 실질적 참여를 요구함에 따라 한국이 신남방정책과 미국 인·태 전략의 접점을 찾는 것으로 대응하고 있다. 양국 외교부가 국장급 협의를 통해 2019년 11월과 2020년 11월에 발표한 ‘설명서’(Fact Sheet)에 반영된 것처럼, 안보 위주로 출발한 미국의 인·태 전략이 지경학적 요소를 더해가면서 경제 위주 정책인 한국의 신남방정책과 인프라 투자 등에서 접점을 찾을 수 있었다. 또한, 한국이 신남방정책플러스를 펼치면서 신남방정책의 3P(People, Prosperity, Peace) 중 상대적으로 사업 성과가 미약했던 Peace 관련 사업에 관심을 늘리면서 미국의 인·태 전략과 해양안보 등 비전통안보 영역에서 협력의 가능성을 모색할 수 있게 되었다.

하지만 양국이 접점 찾기에 노력하고 있음에도 아직 구체적인 성과를 내놓지는 못하고 있다. 인프라 투자의 경우, 한국과 미국의 재원 규모에 큰 차이가 있는 등 제약요인이 있다. 역내 국가의 해양안보에 대한 기여의 경우는 비전통안보 이슈에 공동대응한다는 명분이 있고 방산 수출의 기반을 다지는 부수적 효과가 있지만, 미국 등 쿼드 국가와의 정책 조율이 중국의 회색지대 전략에 대항한 역내 국가의 대응능력을 높이려는 것으로 오인될 우려 때문에 한국이 공동협력에 유보적이다. 따라서 한국이 신남방정책과 인·태 전략의 접점을 찾아 주도적으로 협력 사업을 추진하려는 의지가 있다기보다는, 북핵 문제 조율 등 한미 동맹의 원활한 운영을 위해 한국이 미국의 인·태 전략 참여 요구에 최소한의 성의만 표시하고 있는 것으로 볼 수 있는 측면도 있다.

쿼드의 경우 2021년 5월에 개최된 한미정상회담 공동성명에 “쿼드 등 개방적이고 투명하며, 포용적인 지역 다자주의의 중요성을 인식했다”라는 문구가 들어간 것처럼, 한국의 시각이 전보다는 우호적으로 변화하고 있다. 한동안 한국은 미국 인·태 전략의 핵심이라고 할 수 있는 쿼드에 부정적 시각을 유지했다. 쿼드가 중국을 겨냥한 배타적인 회합이라는 인식하에 중국을 자극하지 않으려는 것이었다. 그러나 미국이 적어도 표면적으로는 쿼드와 쿼드 플러스의 주된 관심을 비군사적 영역으로 전환하면서 한국이 선택적 참여로 돌아서고 있다.

기후변화에 대응하거나 인프라 투자를 조율하기 위한 쿼드 플러스는 미국과 중국도 협력할 수 있는 공간과 여지도 있는 바, 참여에 부담이 적다. 첨단기술, 공급망 다각화를 위한 쿼드 플러스는 미국과 유럽이 중국보다 기술적으로 앞서고 있으므로 경제적 이익이 참여를 동인한다. 장관급 또는 국장급 공식 회합의 참여국을 늘리는 형태의 쿼드 플러스는 현재로서는 추진될 가능성이 적어 보이며, 추진된다고 하더라도 일본이 한국을 초청하는 것을 꺼릴 가능성이 크다.

그런데 쿼드 국가 전체나 일부가 주관하여 타 국가와 함께 수행하는 ‘쿼드 (-x) + 알파’ 조합의 군사훈련에 참여하는 국가의 수를 늘리는 쿼드 플러스는 참여 여부가 매우 논쟁적일 수 있다. 미·중 지정학적 경합이 가열되면 될수록 ‘쿼드 (-x) + 알파’ 훈련이 더욱 주목받게 될 것이다. 미국이 첨단무기체제의 발전과 중국의 군사적 부상을 염두에 두고 새로운 군사 억지 전략을 짜나가고 있는 가운데, 한국이 미국 주도 안보네트워크 상에서 ‘쿼드 (-x) + 알파’ 군사훈련에 참여하는 것은 군사적 관점에서는 필수적이다. 실제로 한국은 태평양, 인도양 연안에서 펼쳐지고 있는 다양한 ‘쿼드 (-x) + 알파’ 훈련에 참여해 왔다. 일례로 2021년 7월에는 미·호주·일본과 함께 호주 근해에서 Pacific Vanguard 훈련을 시행하였다. 그런데, 미·중 관계가 악화하면 될수록 ‘쿼드 (-x) + 알파’ 군사훈련이 중국을 겨냥한 군사훈련으로 인식 또는 오인될 가능성이 커진다. 지난 2년간은 그러한 조합의 훈련이 코로나 19로 소규모로 개최되어 참여에 부담이 적었지만, 향후 코로나 19 확산이 통제되어 대규모로 개최되면 참여 부담은 늘어난다. 더구나 태평양, 인도양에 더해, 일본 주도로 동북아 해역이나 일본 영토 내에서 개최되는 ‘쿼드 (-x) + 알파’ 군사훈련의 수와 규모가 늘어나고 있다. 만약 한국이 중국의 안보적 이익을 고려하여 참여하지 않거나 명목상으로만 참여한다면 미국 주도 안보네트워크에서 한국의 위상은 낮아지게 될 것이다.

앞으로 한국이 이처럼 다양한 논쟁적인 쿼드 플러스에도 참여를 요청받게 될 전망이다. 한국의 딜레마는 미국 안보네트워크 상에서 일정한 위상을 확보하기 위해서는 쿼드 국가와의 협력에 적극적이어야 하지만, 제1위 교역국이자 북핵 문제 해결에 중요한 축을 담당하고 있는 중국의 안보적 이익도 고려해야 한다는 점이다. 따라서, 역내 비전통안보 이슈에 대응한다는 명분이 있거나 한국의 경제적 이익과 직결되는 쿼드 플러스는 중국의 눈치를 보지 말고 적극적으로 참여해야 한다. 그러나 중국 견제를 염두에 둔 것이 명확해 보이는 쿼드 플러스가 추진된다면 참여 여부 판단에 신중을 기해야 한다.

 

---이 기고문의 견해는 필자의 개인 의견이지 동아시아 재단의 공식 입장을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

 

필자 소개

박재적은 연세대학교에서 정치학 학사와 석사학위, 미국 노스웨스턴대학교에서 석사학위, 호주국립대에서 국제정치학 박사학위를 취득하였다. 현재 한국외국어대학교 국제지역대학원 부교수로 재직 중이다. 외교안보연구원(현, 국립외교원) 객원교수와 통일연구원 부연구위원을 역임했다. 인도·태평양 지역 국제관계, 미국 동맹정책, 호주 외교·안보, 소다자주의 등을 연구하고 있다.

박재적  mail@keaf.org

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