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한미 방위비협상 무엇이 문제인가?동아시아재단 정책논쟁 ‘제108호’

제10차 한미 방위비분담특별협정(SMA: Special Measures Agreement) 체결을 위한 8차 회의가 2018년 10월 16일부터 19일까지 나흘간 서울에서 진행되었다. 이틀 예정되어 있던 기간을 4일로 연장하며 회담하였지만 한미 양국은 이견을 좁히지 못했다고 한다. 11월 미국에서 예정되어 있는 9차 회의에서 또한 이견을 좁히지 못할 수도 있다고 한다.

이 협정은 주한미군지위협정(SOFA, Status of Forces Agreement) 제5조에 대한 특별협정이다. 주한미군지위협정 제5조에 따르면 시설과 거주구역(기지)을 제외한 경비는 미국 측이 부담하게 되어 있다. 미국은 이 같은 규정에 따라 주둔비를 감당해왔으나 1980년대 들어 재정적자 등의 이유로 한국 정부에 주둔비의 일부 부담을 요청하기 시작했다. 결국, 1991년 주한미군지위협정 제5조에 관한 예외 사항인 ‘한미 방위비분담특별협정’이 체결되었다. 이에 따라 한국 정부는 주한미군의 주둔비 일부를 지원하고 있다.

1991년 1억 5천만 달러 수준이던 한국의 방위비 분담금은 2018년 현재 9602억 원(대략 8억불)을 상회하고 있다. 여기에는 주한 미군부대에서 근무하는 한국인 근로자 인건비, 미군기지 내 각종 건설비용, 군수 지원비 등이 포함되어 있다. 이 같은 방위비 분담금 이외에 한국은 다양한 형태의 직접 및 간접비를 제공해주고 있다. 국방부 발표에 따르면 2015년 당시 주한미군 주둔과 관련하여 한국이 5조 5천억 원(50억불) 정도를 지원했다고 한다. 2015년 일본 또한 주일미군 주둔비로 50억불 규모를 지원했지만 6만 2천에 달하는 주일미군이 2만 8천명 규모의 주한미군과 비교하여 방대한 수준이란 점에서 한국정부는 한국의 분담금이 과도한 수준이라는 입장이다. 그런데 미국은 한국이 매년 지원하는 주한미군 주둔 관련 부담 가운데 직접비만을 방위비분담금으로 간주하고 있다. 예를 들면 2018년의 경우 한국이 9602억 원(대략 8억불)을 방위비분담금으로 지원했다고 생각하고 있다.

이 같은 상황에서 오늘날 미국은 방위비분담금 대거 증액을 요구하고 있다. 특히 미 전략무기 한반도 전개 비용과 한미연합훈련 미측 비용 관련 특별 항목 신설을 요구하고 있다고 한다. 대표적인 전략무기인 B1-B 전략폭격기가 괌에서 출발해 한반도에 한 차례 전개하는 데 수십억 원이 들고, 항공모함강습단(Carrier Strike Group)의 경우 수백억 원이 소요된다고 한다. 2018년 10월 26일 트럼프 대통령은 미국이 모두 지불하고 있는 한미연합훈련 비용을 한국이 지불해야 한다고 말한 바 있다.

이 같은 미측 주장에 대항하여 참여연대와 같은 한국의 시민단체는 방위비분담금 증액이 아니고 삭감을 주장하고 있다. 전략무기 한반도 전개 비용과 한미연합훈련 관련 미측 비용 지불 요구도 타당성이 없다고 주장하고 있다.

이 같은 한국과 미국의 주장 가운데 어느 주장이 보다 타당성이 있을까?

한국이 매년 미국에 제공하는 방위비분담금의 증액, 현상유지 또는 삭감 여부는 한미동맹을 통해 미국이 얻는 이익과 한국 안보에 미국이 기여하는 정도 측면에서 살펴보아야 할 것이다. 한미연합훈련 관련 미측 비용과 미 전략자산 전개 비용을 한국이 부담해야 할 것인지는 이들 훈련과 전개의 목적 측면에서 살펴보아야 할 것이다.

한미동맹을 통한 한미 양국의 이해득실

한미동맹은 패권국인 미국과 최빈국이던 대한민국이 체결한 비대칭동맹이다. 비대칭동맹에서 약소국은 안보를 보장받는 반면 자율성을 상실하게 된다. 약소국은 강대국이 자국을 방기(Abandon)할 가능성을 우려하는 반면 강대국은 약소국의 분쟁에 연루될 가능성을 우려한다. 한미동맹을 체결하면서 미국은 한국군에 대한 작전통제권(Operational Control : OPCON) 행사를 요구했으며, 한국군을 자국의 도움이 있어야만 제대로 기능하는 군대로 만들었다. 이는 이승만의 북진통일 노력에 연루되지 않으면서 한반도에서 자국이 추구하는 목표, 즉 소련과 공산주의 남진을 저지하기 위함이었다.

1954년 미국이 약소국 대한민국과 동맹을 체결했던 것은 패권경쟁 측면에서 한반도가 갖는 지정학적인 중요성 때문이었다. 한반도가 적화되는 경우 미소 패권경쟁에서 미국이 매우 불리해지기 때문이었다. 소위 말해 한반도는 미국 입장에서 전략적 이익(Strategic interests)에 해당하는 지역이었다. 한반도 안보 측면에서 미국에 상당히 의존적이던 1950년대 당시 이승만 대통령이 북진통일을 주장하며 미국으로부터 많은 것을 얻을 수 있었던 것은 미국 입장에서 한반도가 전략적 이익에 해당하는 지역이었기 때문이었다.

이 부분과 관련하여 “냉전(The Cold War)”이란 제목의 1947년에 발간된 책에서 미국의 저명 칼럼리스트 월터 리프만(Walter Lippmann)은 미국의 봉쇄 정책으로 인해 “미국이 거의 알지 못하는 국가들과, 자국의 이유와 판단에 입각하여 예상치 못한 위기와 결과를 미국에 초래하는 국가들과” 관계를 유지할 필요가 있게 되었다고 예견했다.(Walter Lippmann forecast that the logic of U.S. containment policy made it necessary to keep relations with “satellites, puppets, clients, agents about whom we can know very little” and who would, for their own reasons and judgements, present the U.S. “with accomplished facts that we did not intend, and with crises for which we are unready.”)

정전협상 목적으로 한국을 방문한 미 국무장관 덜레스(Dulles)는 이승만의 고문이던 로버트 올리버(Robert Oliver)에게 "인류 역사상 주요 국가의 국무장관이 약소국 대통령과 대화하여 자국의 정책을 약소국 정책에 맞출 목적으로 지구를 돌아 여행한 경우는 이번이 처음이다”(This is the first time in all history anything like this has ever been done - for the Secretary of State of a major power to go all the way across the world to talk with the President of a small nation and try to bring its policies in accord with the small nation's.”)고 말했다.

한편 추후 주미 한국대사가 된 함병춘은 포린어페어즈에 기고한 1964년 10월의 “Korea’s Mendicant Mentality?”란 제목의 글에서 “미국이 대한민국에 제공해주는 원조는 무엇보다도 서태평양에서의 미국의 이익을 수호하는 과정에서 한국이 감당하는 엄청난 부담에 대한 보상에 다름이 없는 것으로 한국인들이 생각하기조차 했다”(Hahm pyong-choon said "we even thought that American aid was a form of reimbursement to us for carrying a disproportionate share" in the defense of what were "above all, the interests of the United States in the Western Pacific.)"고 말했다. 이처럼 한반도가 미국 입장에서 전략적으로 대단히 중요한 지역이란 점에서 1950년대 당시에도 미국은 한반도에서 방기될 가능성을 우려해야 하는 입장이었다. 그러나 대한민국이 북한의 남침을 매우 우려하고 있었으며, 이 같은 우려를 주한미군이 해소시켜 주었다는 점에서 미국은 한반도에서 주한미군의 가치가 상실될 것으로 생각할 필요가 없었던 것이다.

1960년대 당시의 비약적인 경제성장으로 1970년대 중반 이후 한국은 미국의 과도한 군사원조에서 벗어날 수 있었다. 한편 적어도 1980년대 중반 이후 한국은 북한과 비교하여 점차 국력이 강해졌다. 이 같은 남북한 국력 격차는 냉전 종식 이후 보다 가속화되었다. 결과적으로 한반도 안보 측면에서 한국이 미국에 의존하는 정도는 상당히 줄어들었다.

한편 1989년의 천안문 사태와 1995년의 양안사태, 1999년의 코소보 전쟁 당시 미 항공기의 중국 대사관 오폭과 관련한 중국의 반응을 보며 미국은 점차 중국을 자국의 잠재 적국으로 간주했다. 2000년대 초반 이후 미국은 한반도에 있던 대부분 미군을 중국의 주요 해군기지인 칭따오를 마주보는 평택으로 이전을 추구했는데, 이는 중국을 겨냥한 조치였다. 이처럼 중국을 자국의 잠재 적국으로 간주하면서 미국 입장에서 한반도가 냉전 당시와 비교하여 보다 중요한 의미가 있게 되었다. 냉전 당시 소련의 주요 세력이 유럽에 위치해 있었다면 탈냉전 이후 부상한 중국의 주요 세력이 아시아/태평양 지역에 있었기 때문이었다. 그런데 여타 지역과 달리 아시아와 태평양에는 미군을 주둔시킬 마땅한 장소가 많지 않았다. 한편 미국의 전략가들은 주한미군이 철수하는 경우 주일미군도 철수해야 할 가능성이 높아진다고 생각했다. 이 경우 미국의 방어선이 알류산 열도로 후퇴하면서 패권경쟁에서 미국이 절대 불리해진다고 생각하고 있었다. 한국을 방문한 1993년 클린턴 대통령은 “한반도는 미국 입장에서 사활적인 의미가 있습니다. 한국인이 미국을 원하는 한 그리고 필요로 하는 한 미군을 한반도에 주둔시킬 것입니다(The Korean peninsula remains a vital American interests. Our troops will stay here as long as the Korean people want and need us here)”고 말했는데 이는 이 같은 이유 때문이었다. 문제는 북한과 비교한 한국의 국력 신장으로 한국이 안보적으로 미국에 의존하는 정도가 지속적으로 감소했다는 사실이었다. 미국 입장에서 진정 방기를 우려해야 하는 상황이 된 것이다.

냉전 종식 이후의 미국의 한반도 정책 목표: 주한미군 주둔 보장

냉전 종식 이후 미국은 주한미군의 방기 가능성을 심각하게 우려해온 것으로 보인다. 이 같은 사실을 미국의 많은 한반도 전문가들이 언급했다. 냉전 종식 이후의 미국의 한반도 정책은 주한미군 주둔을 보장하기 위한 성격이었다. 예를 들면, 2002년 당시 미국은 전작권(Wartime OPCON) 전환을 원했다. 그런데 이는 한국군에 대한 전작권 행사로 고조된 반미감정 해소를 통해 주한미군의 장기 주둔 여건을 조성하기 위함이었다. 비밀 유출된 전작권 전환 관련 위키리크스 자료를 보면 주한미국 대사 및 한미연합사령관과 같은 미국의 주요 인사들이 이처럼 말했다. 예를 들면 전작권 전환과 관련하여 2006년 주한미국 대사 버시바우(Alexander Vershbow)는 다음과 같이 말했다. 미국의 입장은 한국군에 대한 전작권 전환이 북한을 억제 및 격퇴할 능력을 감소시키지 않으면서 장기적으로 주한미군이 정치적으로 문제가 되지 않도록 하기 위한 방안이란 것이다.

냉전 종식 이후 미국의 대북정책, 특히 대북 핵정책도 미국에 대한 한국의 안보의존성을 유지 강화하고자 하는 미국의 목표와 분리하여 생각하기 힘들다. 이 같은 방식으로 미국은 주한미군의 장기 주둔을 보장하기 위한 정책을 추구해왔던 것으로 보인다. 트럼프 대통령은 냉전 종식 이후의 미국의 잘못된 대북정책으로 인해 북한이 핵무기 개발에 성공했다고 말했다. 그런데 오늘날 미국은 북한의 완전한 비핵화를 최고의 전략적 목표로 생각하지 않는다는 관점이 상당한 설득력을 얻고 있는 실정이다. 항공기, 전차 및 함정과 같은 재래식 전력 측면에서 북한군이 한국군과 비교하여 상당한 열세에 있다는 점에서 북한이 완벽히 비핵화하는 경우 주한미군이 의미를 상실하기 때문이라고 한다. 북한 핵으로 인해 미국에 대한 한국의 의존도가 높아지면서 한국의 극히 일부 세력들이 주장해온 주한미군 철수 목소리마저 상당히 약화되었다.

냉전 종식 이후 한미동맹의 성격 변화

냉전 종식 이후 미국은 한미동맹을 북한 위협 대비에 더불어 지역 위협(Regional threat) 대비를 포함하는 성격으로 바꾸고자 노력했는데 여기서 말하는 지역 위협은 주로 중국을 의미했다. 이미 언급한 바처럼 오늘날 북한군은 재래식 전력 측면에서 한국군과 비교하여 상당한 열세에 있다. 핵전쟁의 위협이 상존하는 상황에서도 재래식(Conventional) 전력이 열세한 경우 핵무기와 같은 대량살상무기 보유 여부에 무관하게 전쟁에서 추구하는 정치적 목표를 달성하기 힘들다.

이 같은 점에서 보면 주한미군의 장기 주둔 여건 조성 측면에서 오늘날 미국은 한반도에서 적절히 긴장을 조성해야만 하는 입장으로 보인다. 중국에 대항할 목적으로 북한 위협을 적절히 이용해야 할 필요성도 없지 않아 보인다. 예를 들면 2000년 이후 미국은 탄도미사일 방어체계 개발을 적극 추구했다. 이 같은 체계 개발 명분으로 미국은 북한 핵미사일 위협을 지속적으로 거론했다. 그런데 미국의 전문가들도 인정하고 있듯이 북미제네바합의가 체결된 1994년 10월부터 켈리 일행이 북한 농축 우라늄과 관련하여 방북한 2002년 후반까지 북한은 핵 및 미사일 시험과 개발을 중지하고 있었다. 이처럼 존재하지도 않았던 북한 핵위협을 거론하며 미국이 탄도미사일 방어체계 개발 필요성을 주장했다는 관점도 없지 않다. 이 같은 사실을 거론하며 ‘MD 본색: 은밀하게 위험하게’란 제목의 2015년에 발간한 책에서 한국의 시민운동가 정욱식은 자국의 탄도미사일방어체계 개발 명분만으로도 미국이 북한 핵 및 미사일 개발을 종용하지 않을 수 없는 입장이었다고 주장했다. 이처럼 북한은 중국 위협 대응 차원에서 미국이 적절히 이용해야 할 대상에 다름이 없었던 것이다. 2017년 한국에 배치된 사드 포대 또한 동일한 성격이었다. 미국은 이것이 북한 핵위협으로부터 대한민국을 방어할 목적의 것이라고 지속적으로 말했다. 그러나 최근 발간된 “공포: 백악관의 트럼프(Fear: Trump in the White House)”란 제목의 책을 보면 사드를 한반도에서 철수하여 오레건 주의 포틀랜드로 옮길 것이란 트럼프의 주장에 메티스(Mattis) 미 국방부장관은 “한국을 위해 사드를 한국에 배치한 것이 아니다. 우리에게 도움이 되기 때문에 배치한 것이다.(We are not doing this for South Korea. We are helping South Korea because it helps us)”고 말했다. 이처럼 한국에 배치된 사드는 미국에 도움이 되는 것이었다. 아니 주로 중국이 미국을 겨냥하여 발사할 가능성이 있는 핵미사일로부터 미국을 방어하기 위한 것이었다.

방위비분담금 증액? 감소?

지금까지 논의에서 보았듯이 냉전 종식 이후 한국이 한미동맹을 통해 얻을 수 있는 부분은 지속적으로 감소한 반면 미국이 얻을 수 있는 부분은 지속적으로 증대되었다. 이 같은 측면에서 보면 방위비분담금의 상당한 증액은 타당성이 없어 보인다. 방위비분담금 삭감이 보다 타당성이 있어 보인다.

전략무기 배치 비용과 한미연합훈련 비용은 어떠한가? 이것 또한 타당성이 없어 보인다. B-1 폭격기와 같은 전략무기는 북한 위협에 대항하기 위한 성격이라기보다는 중국을 억제하기 위한 성격이란 관점도 없지 않다. 중국이 자국의 지상, 해상 또는 공중 영역을 적국이 점령 또는 횡단(Traverse)하지 못하게 하기 위한 ‘반접근/지역 거부(Anti-Access/Area Denial)’ 전략을 염두에 둔 첨단 무기를 대거 확보하면서 항공모함과 같은 미국의 전력이 중국 근해로 접근하기가 점차 어려워지고 있는데 북한 위협을 빌미로 미국은 중국의 수도인 북경에서 가까운 한반도로 이들 전략무기를 전개할 수 있다는 것이다. 매년 있는 한미연합훈련 또한 중국을 겨냥한 측면이 없지 않다고 한다.

그러면 왜 미국은 이들 비용 관련 항목의 추가를 강력히 요구할까? 이것이 미국의 국방비를 절감하기 위한 노력일 가능성도 없지 않을 것이다. 그러나 이는 한국을 대중국 봉쇄 전략에 적극 개입시킬 목적으로 보인다. 제10차 방위비분담금 협상에서의 미국의 관심은 한미연합훈련 비용 또는 전략무기 한반도 전개 비용, 경제적 비용을 한국이 지원하도록 하는 것 이상으로 보인다. 이 같은 비용을 부담하는 경우 한국이 미국의 중국 봉쇄 정책에 적극 가담하는 의미가 있을 것이다. 문제는 센가꾸 열도를 놓고 중국과 대립할 수밖에 없는 일본과 달리 한국의 경우 중국과 대립해야 할 충분한 이유가 없다는 사실일 것이다. 혹자는 한국 고대사를 겨냥한 중국의 동북공정을 나름의 이유로 거론하고 있다. 그런데 이는 한국이 중국에 대항해야 할 충분한 이유가 되지 못하는 듯 보인다. 여기에 더불어 경제적 측면에서 한국은 일본과 비교하여 중국에 매우 의존적인 상태에 있는 듯 보인다.

한국 안보 측면에서 한미동맹이 소중한 것은 사실이다. 그러나 이미 한국이 한미동맹 유지를 위해 충분히 기여하고 있음을 고려해보면 추가의 방위비분담금 증액 또는 전략무기 전개 비용 부담은 반미감정을 초래하는 등 한미동맹의 장기 발전 측면에서 바람직하지 않은 듯 보인다. 방위비분담금 증액 관련 미국의 요구에 대한 한국 내부의 타당성 있는 이견에 한국 정부와 미국 정부는 귀를 기울여야 할 것이다.

---이 기고문의 견해는 필자의 개인 의견이지 동아시아 재단의 공식 입장을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

필자소개

권영근(예비역 공군대령)

예비역 공군대령으로서 1993년 미 오레건 주립대학교(Oregon State University) 전산학 박사를, 2013년 연세대학교 정치학 박사를 취득했다, 공군사관학교 교수, 국방대학교 합동참모대학 교수, 국방과학연구소 선임연구원, 한국국방연구원 객원연구원을 역임했다. 한국국방연구원 감사로서 국방개혁을 포함한 국가안보 관련 사이트(https://blog.naver.com/ygk555)를 운용하고 있으며, 동북아안보와 국방개혁에 관심이 있다.

*본 칼럼의 저작권은 동아시아재단에 있습니다.

권영근  mail@keaf.org

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