북한은 세계에서 인권상황이 가장 열악한 나라 중 하나로 지목 받고 있다. 냉전시대에는 남북한은 물론 자유 진영과 공산 진영 간에도 인권문제가 체제 경쟁의 소재로 활용되었다. 그러나 냉전이 붕괴하면서 인권은 비확산, 환경, 반테러 등 타 세계적 문제들과 함께 보편적인 문제로 급부상하였다. 그런 상황에서 북한에서 발생한 대규모 식량난과 탈북 행렬은 북한인권문제의 심각성과 국제적 우려를 자아내기에 충분하였다. 그에 따라 유엔에서도 북한인권문제를 논의하기 시작해 2003년부터는 인권위원회(2006년부터는 인권이사회)와 총회에서 북한인권결의가 채택되어 오늘에 이르고 있다. 그 과정에서 미국은 일본, 유럽연합 등과 함께 북한인권결의안 상정을 주도해왔다. 한국은 해당 시기 정부의 대북정책 방향에 따라 결의안에 대한 입장을 달리해 일관성을 잃었다는 지적을 사기도 했다.

가치외교를 내건 바이든 행정부 들어서 미국에서 북한인권 논의가 더 활발해질 것으로 예상돼 북미관계와 비핵화 협상에도 영향을 미치고 대북정책을 둘러싸고 한미 간 더욱 긴밀한 협력이 요망된다. 그래서 여기서는 북한인권정책을 둘러싼 쟁점으로 첫째, 정책수단의 실효성 및 우선순위, 둘째, 타 대북정책과의 연계 여부, 셋째, 한미 간 상호협력의 가능성 등 세 문제를 설정해 논의해보고자 한다. 이 세 문제에 관한 건설적인 논의는 실효적이고 평화적인 북한인권정책 대안 개발에 기여할 것이다. 아래에서는 세 문제에 관해 각각 개괄적 논의를 하고 나서 관련 정책을 평가하고 향후 전망을 하면서 필자의 견해를 덧붙이는 방식으로 논의를 전개해보고자 한다.

정책수단의 실효성

국제적 차원에서 문제가 되는 국가 혹은 지역의 인권상황 개선을 위해 취할 수 있는 정책은 다양하다. 인도적 지원, 접촉과 교류, 경제·기술협력, 비판과 감시, 경제제재, 외교적 압박, 민주화 지원, 군사행동 등등. 이런 정책수단들은 유엔 헌장 및 안전보장이사회 결의 등으로 제시되어 있고, 국가별 정책은 자체 판단에 따를 수도 있다. 이들 정책은 크게 보아 유화책과 강경책으로 묶어볼 수 있다. 인권상황이 심각할수록 인권정책도 풍부하고 다양한 접근이 필요하다. 다만, 정책수단이 특정 정향으로 경도될 경우 정책 효과성에 한계를 보일 수도 있다. 그리고 해당국이 놓인 국제적 조건과 체제의 능력 등 인권 개선과 관련된 대내외적 조건도 고려할 필요가 있다.

2000년대 초반부터 유엔에서는 인권최고대표사무소(OHCHR)가 주무기관이 되어 북한과 인권분야 기술협력을 시도했지만 북한이 응하지 않았다. 유엔 인권이사회와 총회에서의 북한인권 결의는 이제 찬반 투표를 하지 않을 정도로 회원국들의 컨센서스를 갖고 매년 채택되고 있다. 거기에는 북한인권 상황에 대한 전반적인 평가에 기초해 북한정부에 인권개선을 촉구하고 국제사회와의 협력도 언급하고 있다. 이에 대해 북한은 결의가 정치적 공세라고 배격해오고 있다. 이제 북한인권 결의에는 광범위한 인권침해 책임 규명과 관련해 국제형사재판소(ICC)의 역할까지 언급하고 있는데, 이 점이 북한의 정치적 반발을 사는 핵심 내용이다. 그에 비해 북한은 세계식량프로그램(WFP), 세계농업기구(FAO), 유니세프(UNICEF) 등 사회경제발전 전문기구들과 협력하며 유엔이 전개하는 지속가능발전목표(SDGs) 달성을 위해 협력하고 있다. 또 북한은 자유권, 사회권, 여성, 아동, 장애인 등 이미 가입한 주제별 국제인권협약기구들(Treaty body)에 보고서를 제출하는 등 협력하고 있다. 북한은 또 2006년 유엔 인권이사회가 신설되면서 인권의 보편성 구현 방안으로 채택된 인권 보편정례검토(UPR)에도 동참하고 있다. 여기서 북한은 이사국들의 질의와 개선 권고에 선별 대응하면서도 부인에서 유의, 수용으로 입장 변화를 보이기도 한다. 이처럼 북한이 유엔 인권기구들의 움직임에 일면 협력, 다른 일면 반발하고 있는데 그 배경과 의도를 면밀히 분석해 실질적 개선의 모멘텀을 만들어가야 할 것이다.

그런데 한국에서는 북한인권정책을 둘러싸고 정치사회와 시민사회 양 차원에서 모두 갈등을 보이고 있다. 정권의 대북정책 방향이 관여정책일 경우 북한인권문제는 소극적으로 다뤄지고, 정권이 대북 강경정책을 구사할 경우 북한인권문제에 적극적인 경향이 있다. 첫 번째 경우는 직접 북한을 향해서 인권문제를 거론하지 않는 대신 인도적 지원, 교류협력과 같은 정책을 선호하고, 유엔 북한인권결의 투표에 동참하지 않는 경우도 있다. 관여정책을 전개하는 정권은 체제를 달리하는 남북 사이에, 북한이 민감해하는 인권문제를 거론하는 것은 인권개선 효과를 거두지 못할뿐더러 평화정착과 상호 신뢰조성에도 역행한다는 판단을 갖고 있다. 반대로 대북 강경정책을 구사하는 정권의 경우 공개적으로 북한인권문제를 거론하고 유엔 북한인권결의에 적극 참여한다. 그렇지만 북한주민의 생존권과 직결되는 인도적 지원을 줄이거나 규제하는 행태를 보이기도 한다. 시민사회는 정권의 성향과 관계없이 각자의 대북관에 따라 북한인권문제에 대해 강경 대 유화, 압박 대 지원, 타도 대 공존과 같이 대립 양상을 지속하고 있다.

북한과 같은 심각한 인권상황의 경우 정책수단을 풍부하게 확보하고 실질적 개선의 관점에서 균형적이고 유연하게 구사해나가야 한다. 강경 혹은 지원 일변도의 정책은 자기만족적일 뿐 실효성에 한계를 가진다. 그런 점에서 유럽연합의 일관되고 균형된 북한인권정책을 공유할 필요가 있다.

국내에서 나타나는 북한인권 논의에서의 편향성은 남북관계의 특수성과 인권의 보편성, 그리고 이중적인 대북관을 배경으로 하는 선택주의적 태도에 기인한다. 나아가 인권에 있어서도 자유권과 사회권을 기호에 따라 선택(혹은 배제)하는 수준 낮은 인권관에도 기인한다. 따라서 북한인권정책은 그 효과성을 중심에 놓고 판단해야 할 것이다. 북한인권정책 이전에 인권교육을 활성화해 정략적 태도를 지양하는 것이 우선과제이다. 그렇지 않으면 북한인권정책은 그 실효성이 떨어지고 정치적 소용돌이에서 벗어나지 못할 것이다. 인권은 보편적이기 때문에 누구의 경우에도 관심을 가질 수 있지만 그 접근은 인권의 불가분성과 상호연관성에 기반해 균형성과 효과성을 기해야 한다.

타 대북정책과의 연계

한국의 경우 북한인권문제는 중요하지만 대북정책의 한 영역인 점도 부인할 수 없는 사실이다. 미국, 중국, 일본, 그리고 유럽연합도 마찬가지이다. 한 나라의 북한인권정책을 그 자체로 논할 수도 있지만 현실에서는 다른 대북정책 이슈들과 함께 다루지 않을 수 없다. 인권과 타 보편가치들 사이의 상호의존성 혹은 조화의 문제이다.

한국의 입장에서 북한인권문제는 적어도 두 가지 딜레마를 던져준다. 하나는 한국의 대북정책 이슈는 세계 어느 국가보다 가장 복잡하다는 사실이고, 다른 하나는 북한인권과 타 대북정책 이슈를 조화롭게 다루어 갈 정책 역량이 제한적이라는 점이다. 이 둘을 묶어보면 결국 북한인권문제는 이슈연계(issue linkage) 현상을 가져온다.

미국과 견주어 한국의 대북정책 이슈를 생각해보자. 먼저 한미 공통의 대북정책 이슈로 비핵화, 인권을 꼽을 수 있다. 인도주의는 미군 유해 발굴·송환문제가 있지만 그 규모는 한국의 관심사들(이산가족, 국군포로, 납북자 등)에 비해 매우 작다. 경제·사회문화 등 다방면의 협력은 남북 간 동질성 회복과 통일 대비 차원에서 남한의 주 관심사 중 하나이다. 남북 교류협력은 인권개선, 신뢰조성과도 관련된 복합 이슈이다. 재래식 전력에서 군비통제도 주요 남북 간 이슈이다. 미국과 한국의 북한인권정책이 우선순위나 일관성 면에서 차이를 보이는 것은 이렇게 양국의 대북정책 이슈의 크기와 관련이 있다. 그렇기 때문에 한국이 미국의 북한인권정책과 같은 비중과 수위를 보이라는 것은 그 의도와 별개로 적절한 정책 조언으로 보기는 어렵다.

이슈 연계와 함께 이슈 위계(issue hierarchy) 현상도 대북정책 논의에서 발견할 수 있다. 바이든 정부가 가치외교를 천명하고 있긴 하지만, 과거 클린턴 정부(민주당)와 조지 W. 부시 정부(공화당)는 모두 대북정책의 제일 우선순위에 비핵화문제를 올려놓았다. 현재 한국은 비핵화-평화체제-남북관계의 선순환구조 확립을 목표로 하고 있다. 한미 모두 다원주의 사회이고 정책결정집단 내에서 정책경쟁이 있다. 그러나 한반도의 지정학적 특성과 북핵문제의 위험을 감안할 때 북한인권문제의 심각성에도 불구하고 안보 우선의 이슈 위계 현상은 지속될 것이다. 이런 환경에서 한국정부가 북한인권문제를 최우선시 해야 한다는 주장은 인권단체를 제외하고는 순진한 의견으로 치부될 수 있을 것이다.

한국의 대북정책 한계는 구조, 국면, 조건 등 3차원에서 발생한다. 구조적 한계는 미-중 패권경쟁의 영향 하에서의 정책 선택의 제한을 말한다. 국면 차원의 한계는 남북관계의 맥락, 특히 북한의 대미정책 정향에 따른 제한을 말하고, 조건상 한계란 남한 정권의 대북정책 성향과 대내적 지지 기반을 말한다. 대외적으로 주변 강대국들과의 대북정책 공조, 남북 간 신뢰조성, 대내적 정책 공감대 형성 없이 정권만의 일방적 북한인권정책이 실패할 것은 명약관화하다.

4월 28일(현지시각) 바이든 미 대통령이 첫 의회 연설에서 외교와 억지력을 양축으로 한 대북정책 방향을 밝혔다. 그 주요 관심사는 핵문제였다. 여기서도 이슈위계 현상을 발견할 수 있다. 한미는 물론 중국, 북한도 비핵화와 안전보장 등 인권보다는 안보 문제에 더 우선순위를 두고 있다. 이런 상황에서 북한인권정책은 어떻게 수립·집행해 나가야 할 것인가? 만약 바이든 행정부의 공식 대북정책으로 북핵과 함께 인권을 함께 거론하는 순간 북한은 대화의 창을 닫고 핵능력 고도화와 자력갱생의 길을 걸어갈 것이다. 남북대화의 장기 중단도 불가피하다. 그 위에 미-중 갈등이 한반도를 엄습할 것이다. 그에 비해 바이든 정부가 대북정책 목표와 실제 정책에서 간격을 두고 정책에서 인권문제를 뒤로 놓고 비핵평화협상을 제안할 경우 북한이 반응할 수도 있을 것이다. 이때 북한인권정책 등 북한이 민감해하는 이슈는 유엔 등을 활용한 다자적 접근과 비정부기구의 활동 지원으로 대신하고, 정부 차원에서는 인도주의 및 개발 관련 지원·협력을 중심으로 하면 효과를 기대할 수 있을 것이다. 가령, 북미 간 실무 접촉에서 인권 및 인도문제에 관한 건설적인 논의가 이루어진다면 향후 고위급회담에서 협력가능한 분야부터 논의 가능할 것이다. 여기에는, 미군 유해 발굴 및 송환과 대북 식량 및 의료지원, 그리고 재미교포의 고향방문 및 이산가족 상봉 등이 가능할 것이다. 다만, 북한이 핵보유국 지위를 주장하며 적대시 정책 철회를 우선적으로 요구하거나 핵군축을 주장할 경우 인권, 인도문제는 뒷전으로 처질 우려가 있다.

비핵평화체제 수립이전까지는 대북정책에서 이슈 연계 및 위계 현상이 약화되기 어렵다는 점에 유의해 신중한 접근이 불가피할 것이다. 북핵 고도화 및 상호 불신의 맥락에서 대북정책에 관한 한미 간 협력이 그 어느 때보다 중요한 이유가 여기에 있다.

한미 협력의 범위

한미동맹은 한국전쟁을 계기로 형성되어 오늘날까지 지속하면서 동맹관계의 모범, 지속가능한 동맹으로 평가받고 있다. 동맹의 범위가 군사안보에서 경제, 가치 등으로 확대되어 갔고, 그 적용도 한반도와 동아태지역은 물론 세계로 뻗어가고 있고, 수직적 관계가 점진적이지만 수평적인 방향으로 나아가고 있다. 그러나 이런 발전상에도 불구하고 비대칭성이 여전하고 그런 상태에서 한국이 연루의 동맹 딜레마에 빠져들 우려마저 나오고 있다. 이는 이라크 파병 과정에서 분명해졌다. 근래 미-중 관계가 대결국면으로 진입하는 가운데 북핵문제가 악화되면서 한-미 동맹관계는 한반도의 지정학적 의미를 재확인하게 된다. 여기서 북한인권문제는 대북정책을 둘러싼 한미 간 상호협력의 영역이면서도 협력을 시험하는 리트머스로 부상할 가능성이 높아지고 있다.

바이든 정부가 가치외교를 천명하고 있지만 21세기 국제정치에서 정체성과 규범은 냉전기 이념을 대체하며 새로운 변수로 부상하였다. 해당 시기 한국정부의 대북정책 정향의 차이에도 불구하고, 한국민들의 북한인권 평가는 초당적이고 일관성이 있다. 그리고 서방 국가들은 물론 한미일 3국 여론에서도 북한인권문제에 관한 공감대가 분명히 형성돼 있다고 판단된다. 이는 한미일의 대북정책의 연속성, 혹은 공통의 기반으로 삼을 만하다.

문제는 대북정책에서 북한인권문제의 비중, 그리고 북한인권문제에서 관련 이슈들 간 상대적 우선순위가 존재해 조율이 필요하다는 사실이다. 대북정책 전반에서 북한인권문제의 비중은 한국에 비해 미국에서 높고, 미국에 비해 일본에서 더 높다고 할 수 있다. 그리고 북한인권 이슈들을 놓고 볼 때도 한국은 생존권, 미국은 자유권, 일본은 납치자 문제에 각각 상대적으로 최우선의 비중을 두고 있다. 특히 유엔 북한인권 논의에서 미국과 일본은 같은 행보를 보여 왔는데 한국은 그렇지 못해왔다. 북한인권문제에도 높은 관심을 갖고 있는 바이든 정부 들어 한미일 3국 간 조율된 대북정책을 마련하는 것이 새로운 과제로 부상하고 있다. 이 과제가 외교적 쟁점이 아니라 협력의 확대로 나아가도록 긴밀한 협의가 필요하다.

물론 북한의 반응이 변수가 될 수 있다. 반대로 한미일 3국이 조율된 대응을 하느냐, 그렇지 못하느냐가 북한의 반응에 영향을 줄 수도 있다. 이와 관련해 무엇보다 3국이 민주주의 국가의 장점을 살려 대응책을 마련하는 것이 우선이다. 즉 각국의 관심과 정책을 존중하면서 그것들을 하나로 묶어내는 협력적 역할분담을 생각해 봄직하다. 그러나 북한의 민감한 위협의식과 중국과의 공조, 남한과의 체제경쟁의식 등을 고려할 때 한미일 3국의 조율된 대북 인권정책도 큰 벽에 부딪힐 것이다. 인내심과 일관성, 그리고 유연하고 균형된 정책구사가 중요한 이유를 재삼 확인하게 된다.

한미관계에서 북한인권문제는 양국 간 동맹관계의 진일보를 가늠할 잣대가 될 수도 있을 것이다. 북한인권 상황의 실질적 개선과 한미 동맹관계의 발전을 병행하기 위해서는 앞으로 나타날 도전요인들을 예측하고 공동의 인식 하에 조율된 대응책을 마련해야 할 것이다. 도전요인은 크게 세 가지를 상정해볼 수 있는데, ① 대북정책 우선순위상의 차이, ② 동맹의 확대과정에서의 갈등, ③ 북한인권정책 원칙의 문제 등이다. 4.28 바이든 대통령의 의회 연설과 3월 3일 바이든이 서명한 <임시 국가안보전략지침(Interim National Security Strategic Guidance)>을 볼 때 비핵화 문제가 미국의 일차 관심사인 것은 분명하다. 한국은 비핵화와 평화체제 수립을 연동해 접근하기를 바라는데, 여기에 북한인권문제를 어떻게 반영할지가 주목된다. 동맹의 확대과정에서 한미 협력문제는 양국의 헌법과 국제연합 헌장에 의거해 판단한다면 갈등으로 비화되지 않을 것이다. 이때 분쟁에 개입할 상황 발생시 개입 명분과 방식이 북한인권정책에 영향을 줄 수도 있는 점을 고려할 필요가 있다. 이 지적은 결국 한미 공동의 북한인권정책 원칙 수립문제로 귀착된다. 평화적·외교적 방법 우선, 실효적 접근, 북한 정부와 주민의 인권역량 제고 등을 원칙으로 삼을 만하다.

민주화에도 불구하고 한국인들의 인권의식은 장기 분단·정전체제의 영향으로부터 자유롭지 못하다. 북한인권 논의에서는 냉전의식이 크게 남아 있어 선택주의적 인권관, 비평화적 인권정책이 정치사회와 시민사회를 막론하고 운위되고 있다. 미국의 북한인권정책도 이런 비판에서 자유롭지 못하다. 북한의 열악한 인권상황에 대한 비판으로 실효적이고 평화적인 인권정책 개발이 지체되는 것을 정당화 할 수 없다. 이제 한국과 미국은 북한인권문제에서 있어서도 균형적인 정책 구사와 타 대북정책과의 조화, 그리고 한미 협력 확대 방안에 관한 논의를 건설적으로 전개해나가야 할 것이다. 이 과제는 한국과 미국의 정부 교체기에 들어서 그 의미가 더 커질 것이다.

---이 기고문의 견해는 필자의 개인 의견이지 동아시아 재단의 공식 입장을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

필자 소개

서보혁은 한국외대에서 정치학 박사학위를 받았고 현재 통일연구원 연구위원이다. 서울대와 이화여대에서 연구교수, 국가인권위원회에서 전문위원 등을 역임했다. 한반도 맥락에서 평화, 인권, 화해를 연구해왔고 비교평화연구로 확장하고 있다. 대북정책에 관해 20여 년 동안 정부 및 비정부기구에 자문을 해오고 있다. 최근 저작으로 『한국 평화학의 탐구』(2018), 『평화경제의 비전과 추진방향』(2021), 『분쟁의 평화적 전환과 한반도』(2020), 『한국인의 평화사상 Ⅰ, Ⅱ』(2018), North Korean Human Rights (2016) 등이 있다.

서보혁  mail@keaf.org

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