지난 2월 4일 인천아시안게임을 준비하고 있는 인천시에서 '2014년도 인천시 남북교류사업 추진 계획'을 위한 남북교류협력위원회가 열렸다. 이 회의에서 인천아시안게임을 통해 다양한 남북교류의 장을 마련하는 방안들이 논의되었다고 한다. 남북합동 공연, 남북 시민 공동 응원행사, 접경지역 광역지자체와 함께하는 말라리아 남북 공동 방역사업, 녹색기후기금(GCF) 등과 함께, 국제기구를 활용한 북한 산림복구 및 강화, 개성 고려역사문화 남북 공동 연구사업 등이 정부와 협의를 거쳐 추진될 방침이라고 한다. 어쩌면 우리는 9월에 개최될 인천아시안게임에서 남북이 함께 어울리는 감동의 드라마를 보게 될지도 모르겠다.
인천시가 보여 주고 있는 것처럼 남북한의 교류와 협력은 새로운 차원으로 발전해 가야 한다. 그 동안 남북교류는 중앙정부 주도로 진행되었다. 이러한 중앙정부 중심의 남북교류는 정치적 이해관계와 정권에 따라 큰 변동이 있었고, 이런 문제로 그 지속성을 담보할 수 없었다. 지난 이명박 정부 때 단절된 남북관계가 정권이 바뀐 현재까지도 이어져 오고 있다. 최근 이산가족상봉 합의, 남북고위급회담이 성사되며 극적인 남북관계 개선 분위기가 일어나고 있지만 향후 정치논리와 중앙정부 정책 등의 변화로 인해 남북관계는 또 다시 표류할 가능성을 가지고 있다.

이 시점에서 우리는 보다 발전적인 남북관계 개선방향에 대한 논의를 진행할 필요가 있다. 그 동안 남북관계가 반걸음 물러섰다면 이제는 두 걸음을 내딛는 용기와 지혜가 필요한 시점이다. 이제까지 남북 관계가 중앙정부 주도로 진행되어 왔다면 지금은 보다 발전적으로 지역자치 중심으로 확대되어야 한다. 이제는 지자체를 중심으로 하는 남북관계 발전방향에 대한 다양한 논의와 병행해서 구체적인 준비 또한 실행되어야 할 때이다. 이러한 맥락 속에서 아래 소개하는 남북지방자치단체의 교류와 협력에 관련한 세 편의 논문은 상당한 의미가 있는 연구논문들이다.

▲ 1999년 12월 22일 제주도가 벌인 '새천년맞이 북한에 감귤 보내기운동' 모습 ⓒ(사)남북협력제주도민운동본무

그 동안 진행된 남북한 지방자치단체의 교류와 협력의 현황과 전망은?
- 최대석(이화여대 통일학연구원 원장) 외 『지방자치단체 대북교류 10년 백서』

최대석 외(이종무·박희진·강승희), 『지방자치단체 대북교류 10년 백서』는 그 동안 진행된 남북한 지방자치단체의 대북교류를 상세하게 기술하고 있는 연구보고서이다. 연구자들은 백서에서 지방자치단체 남북교류협력의 추진배경과 과정, 추진실적, 분야별 추진실적(사회문화교류와 대북지원 분야) 그리고 평가와 향후 발전 과제 등을 상세하게 기술하고 있다. 이 연구논문 한권이면 그 동안의 남북한 지자체 교류와 협력 현황을 상세하게 확인할 수 있다.

이 논문은 2009년 10월에 발간된 연구논문이지만 지난 이명박 정부 이후 뚜렷한 발전 없는 남북관계를 고려해 본다면 여전히 유용한 논문이다. 연구자들은 1999년 1월 제주도가 북한에 감귤을 지원하면서 시작된 지자체 남북교류협력 사업이, 2000년 6·15 정상회담 이후 물꼬를 트면서 본격적으로 진행되었다고 말한다. 중앙정부, 지자체, 기업, 민간단체 중에서 지자체가 가장 늦게 남북교류협력사업에 합류했지만, 남북교류협력에서 중요한 한 축을 담당하게 되었다고 한다.

연구자들은 지자체가 대북지원에 합류하면서 생긴 새로운 변화들을 지적한다. 그 첫째로, 대북지원을 한 단계 업그레이드 하는 데 지자체가 중요한 역할을 한 점이다. 그 동안 진행된 민간단체 차원의 지원은 동원할 수 있는 자원의 한계로 인해 단순 구호로 머무르는 경우가 많았는데, 지자체의 대북지원 사업은 대북지원이 긴급구호에서 개발지원 사업으로 전환할 수 있는 가능성을 열었다고 평가한다.

둘째로, 대북지원에서 남과 북이 모두 이익이 되는 호혜적인 사업 영역을 발굴 추진하는 데 지자체가 중요한 역할을 했다고 평가한다. 그 예로 지자체가 추진했던 산림 공동 방제 및 말라리아 공동 방역 사업 등은 지원 받는 쪽이나 지원하는 쪽 모두에게 도움이 되는 사업이었다고 한다.

셋째로, 남북화해협력과 통일문제에 대한 지방의 참여 활성화와 역량을 구축하는 데 지자체가 중요한 역할을 한 점이다. 과거에는 남북관계는 중앙정부의 과제이고, 서울에 근거를 둔 민간단체의 일로 여겼으나 광역 지자체가 대북지원에 나서면서 풀뿌리 차원의 교류협력이 추진될 수 있는 가능성을 크게 열어 놓았다고 한다.

연구자들은 각 지자체의 남북교류협력사업을 추진하게 된 동기를 지자체 각자가 갖고 있는 내부적 요구와 외부적 유인으로 구분하여 제시한다. 지자체가 남북교류협력사업을 추진하게 된 내부적 욕구로는 첫째, 접경지역의 발전에 대한 욕구, 둘째는 지자체 주최 행사의 성공적 추진, 셋째, 호혜적 이익의 추구라고 분석한다. 한편 외부적 유인으로는 북한 주민들에 대한 인도적 구호활동의 필요성이라든가, 2000년 6·15 선언 이후 지자체 차원에서 남북화해협력 및 통일에 기여하고자 하는 요인들이 있었다는 점을 말한다.

그 동안 진행된 남한 지자체의 다양한 물품 긴급구호와 지원은 남북 간 신뢰구축에 긍정적인 영향을 미쳤지만, 반면 남북관계 경색과 일방적 퍼주기 논란이라는 장애 속에서, 남측 지자체의 대북지원 사업이 어려움을 겪기도 했다. 그럼에도 불구하고 지자체의 묘목심기, 공장건설 등의 생산지원 사업의 확대 등은 지자체 교류협력사업의 새로운 가능성을 보여주었다고 연구자들은 말한다.

지방자치단체 남북교류협력사업의 성과로 ① 남측 농·축산기술의 소개와 북한 농업의 발전, ② 협동농장 단위의 농촌개발 사업 추진, ③ 호혜적 협력사업의 개발 및 추진, ④ 지자체 남북교류협력사업의 제도화, ⑤ 지방 차원의 통일 대비 역량 구축 등을 이뤘다고 평가하고 있다. 반면 지방자치단체 남북교류협력 사업의 한계로는 ① 지자체의 독자적인 위상 확보의 미흡, ② 남북교류협력사업에 대한 전문성 부족, ③ 지원 사업에 편중된 남북교류협력사업, ④ 지자체 사이의 불균등 발전 노정 등을 지적하고 있다.

연구자들은 더 나아가 협동농장에 대한 지원 사업 모델의 개발과 추진, 광역 지자체와 기초 지자체 사이의 협력체계 구축, 남북교류협력사업 전담 부서의 확대 강화, 지방자치단체에 대한 중앙정부의 남북협력기금 지원, 북한의 지방 경공업 복구 지원 등을 제안하며, 발전적인 남북한 지방자치단체의 교류와 협력의 모델을 제시하고 있다.

이 연구보고서는 400페이지가 훌쩍 넘는(pdf기준) 양으로, 남한 지자체의 남북교류협력사업에 대해 상세히 기술하고 있다. 이 보고서를 보면 한눈에 남북한 지자체의 교류와 협력 현황을 살펴볼 수 있을 것이다.
여전히 남한 지자체가 실질적으로 남북교류협력사업을 추진하는 데 있어서 여러 가지 제약이 존재하고 있다. 그 중 하나는 남한 지자체의 독자적 대북사업 추진을 위한 법률적 근거가 부족하다는 점이다. 다음으로 소개하는 연구논문에서는 지방자치단체가 남북교류협력사업을 추진하는 데 필요한 법률적 근거를 마련하려는 시도를 하고 있다.

남북한 지방자치단체의 교류·협력을 위한 법·제도의 정비는 어떻게?
- 송인호(연세대 법학과 박사)의 『통일 시대를 대비한 우리 지방자치단체의 북한 협력에 관한 공법적 연구』

송인호의 『통일 시대를 대비한 우리 지방자치단체의 북한 협력에 관한 공법적 연구』는 남한 지자체가 북한 협력 사업을 진행하는 데 있어 필요한 법률적 검토를 진행하고, 더 나아가 필요한 법률안 등을 제안하고 있다.

“헌법 전문과 헌법 제3조, 헌법 제4조 등을 종합적 해석할 때, 평화통일정책 수립 및 추진은 중앙정부 뿐만 아니라 지방자치단체의 헌법상 책무라고 볼 수 있다.”

연구자는 우리 헌법에서 중앙정부 뿐만 아니라 지방자치단체도 평화통일정책을 추진해야 하는 주체라고 말하고 있다고 주장한다.

연구자는 지난 10여 년 동안 지방자치단체들의 남북교류·협력 사업을 평가하고, 남북교류협력에 관한 법률 등 법제 및 자체법규를 살피며, ① 지방자치단체의 구체적인 통일 및 남북교류협력사무처리 권한에 대한 명시적인 규정의 부재, ② 지방자치단체의 전문성 부족, ③ 지방자치단체장의 독단적 추진을 견제할 수 있는 제도적 장비부족, ④ 지방자치단체의 재정확보의 어려움 등의 문제점을 제기하고 있다.

그러면서 우리 지방자치단체의 북한 협력·지원의 확대를 위한 법제적 대안으로 ① 지방자치단체의 남북교류협력사무 처리의 포괄적 근거 규정을 마련하여 남북교류·협력사무의 주체로서의 지방자치단체의 지위를 인정하고, ② 지역적 민주적 정당성을 지닌 지방자치단체의 특징을 고려하여 국가에게 지방자치단체의 남북교류·협력 사업에 대한 협조의무를 부여하고, ③ 지방자치단체장의 독단적인 남북교류‧협력사업 추진을 막고 주민 참여의 기회를 확대하며, 지방자치단체 상호간 협력을 강조하는 방향으로 법률과 조례를 정비할 필요가 있고, ④ 중앙정부 산하에 지방자치단체의 남북교류·협력 사업을 종합적으로 지원할 수 있는 지원센터를 마련하고, ⑤ 중앙정부와 각 지방자치단체간의 갈등을 예방하고 조정하기 위한 중앙정부와 각 지방자치단체간의 협의체를 신설하고, ⑥ 국가의 재정지원의무에 관한 일반적인 근거 규정을 마련하는 등을 제안하고 있다.

연구자는 법률안의 개선방안을 다음과 같이 제안하고 있는데, 첫째로 지방자치단체의 북한 협력 사무 처리의 근거 조항을 마련하기 위해 남북관계발전에 관한 법률 제2장 제6조, 제7조, 제8조에 ‘지방자치단체’를 추가할 것을 제안한다. 둘째로는 지방자치단체의 특수한 지위 인정을 위해 남북교류협력에 관한 법률 제24조 제 2항, 제31조 신설을 제안하며 지방자치단체의 특례를 위한 법률 제정을 제안하고 있다. 셋째로는 남북교류협력추진협의회 및 남북관계발전위원회에 지방자치단체의 대표자를 참여토록 하는 법안을 제안하고, 넷째로 지방자치단체의 북한협력·지원에 대한 재정 지원 방안 마련을 위한 법안 제안한다. 다섯째로 남북교류협력 조례 중 주요 조항(안)에 의견을 제시하며, 여섯째로는 지방자치단체의 통일 전문 인력 양성을 위한 법률 정비를 제안한다. 일곱째로 북한주민 국적 문제를 위한 제안, 여덟째로 지방자치단체의 북한이탈주민 보호 및 정착지원 사무처리 근거를 위한 법률 제안, 마지막으로 통일법제정책조정위원회 신설을 제안하고 있다.

송인호는 연구논문에서 남한 지자체가 발전적으로 남북 협력 사업을 확대하기 위해서는 법률적 보완이 필요하다고 주장하고 있다. 현재 남한 지자체가 북한 협력 사업을 진행하는 데 발생하는 법률적 상황은 지차체로 하여금 북한 협력 사업을 추진하는 데 상당한 제약 조건으로 작용하고 있다. 이러한 상황에서 송인호의 연구는 남한 지자체가 주도적으로 남북 협력 사업을 추진할 수 있는 법률적 근거를 제안하고 있는 의미 있는 연구라고 할 수 있다.

남한 지자체의 남북 협력 사업을 위한 법률적 보완 이외에도, 남북지방자치단체의 교류와 협력을 준비하기 위한 또 하나의 과제로서 남한에서 북한의 지방행정 시스템을 잘 이해하고 있어야 한다는 것이다. 하지만 남한과 북한은 너무나 다른 체제 속에서 상당한 기간을 보내왔고, 무엇보다 북한으로 갈 수 없는 상황에서 북한지방행정을 알고자 연구하는 데 커다란 제약이 존재하고 있는 것이 우리의 현실이다. 이러한 상황 속에서 아래 소개하는 임도빈·안지호의 『북한의 지방행정 두텁게 이해하기』는 북한지방행정을 이해하는 데 우리에게 커다란 도움을 주고 있다.

▲ 인천시가 정전 60주년을 맞아 지난해 7월에 개최한 북한예술 작품 전시회 모습 ⓒ인천시

북한의 지방행정을 남한에서 어떻게 이해할 수 있을까?
- 임도빈(서울대 행정대학원 교수) 외, 『북한의 지방행정 두텁게 이해하기』

“문화라는 틀에서 행정제도와 관료의 행위는 일종의 기호다. 우리가 북한행정을 이해하기 어려운 이유는 우리에게 낯선 기호와 상징체계인 북한의 행정제도와 관료의 행위를 읽어내는 것이 쉽지 않기 때문이다.”

임도빈·안지호는 연구논문에서 북한지방행정을 연구하는 데 인류학적 접근방법이라는 새로운 시도를 하고 있다. 연구대상인 북한지방행정의 근접 관찰의 어려움과 자료의 한계는 연구자들로 하여금 새로운 시도를 통해 북한지방행정을 연구하도록 요청한다.

『북한의 지방행정 두텁게 이해하기』는 북한연구의 한계를 어떻게 뛰어넘어야 하는지를 잘 보여주고 있는 논문이다. 북한연구는 접근의 어려움과 자료의 한계로, 많은 연구자들로 하여금 연구의 한계에 부딪히게 한다. 하지만 이 연구논문의 연구자들은 원시사회를 연구하는 인류학자의 이론을 도입하여, 상징과 기호를 바탕으로 풀어가는 연구방법론으로 북한지방행정을 이해하고자 한다. 완벽한 퍼즐 맞추기라고 할 수는 없지만 이 새로운 시도는 독자들로 하여금 북한지방행정을 이해하는 데 상당한 도움을 제공하고 있다.

연구자들은 인류학자 ‘기어츠(Clifford Geertz)의 두텁게 기술하기’라는 연구방법을 사용하고 있다. 기어츠의 ‘두텁게 기술하기’는 한 사회에서 발생하는 일들의 의미를 구체적으로 설명하기 위해 작지만 잘 짜여진 사실의 집합인 맥락을 통해, 사회 전체의 구조를 이끌어 내려는 전략을 포함하고 있다. 연구자들은 탈북자들의 증언, 기어츠의 두텁게 기술하기 전략, 문헌연구-심층면접-전사분석의 순환과정을 통해, 북한지방행정에 대한 이해의 지평을 확대하고 있다.

이 연구논문은 기존의 북한지방행정 연구에서 사용되었던 개념과 이론에서 벗어나 북한 관료들의 진술을 중심으로 북한 행정을 이해하는 작은 조각들을 조금씩 맞추어 가는 일종의 퍼즐 맞추기로 연구를 진행하고 있다. 이렇게 맞춰진 퍼즐을 중심으로 북한 지방행정의 실재를 정리하고 있는데, 여기서 발견한 북한지방행정에 관한 연구결과를 아래와 같이 설명하고 있다.

북한 지방행정의 구조를 움직이는 힘은 당의 영도적 역할, 즉 당이 모든 정치, 경제, 사회를 지도한다는 원리라고 연구자들을 밝히고 있다. 북한 지방행정 기관들은 당의 생산기능을 움직이는 팔과 다리 역할을 하며 경제기능의 큰 축을 담당하고 있다고 설명한다.

하지만 연구자들은 90년대 북한에서 일어난 경제난으로 북한지방 행정체제의 변화가 초래되었고, 이로 인해 당의 영도적 역할 약화, 지방행정 기능의 축소와 변형 등 지방 행정체제의 변화가 생겼다고 말한다. 특히 경제에 대한 당의 통제 약화는 장마당으로 대변되는 시장의 역할 증대, 즉 지방행정 구조 변화에 지대한 영향을 미쳤다고 분석한다. 이러한 변화 속에 당과 관료의 협력은 약화되고 반면 관료들과 시장의 공모가 강화되어, 이는 결국 북한 지방행정 구조 변화가 관료들의 성향과 충성도 변화로까지 이어지게 되었다고 연구자들은 밝히고 있다.

이러한 변화는 당으로 하여금 변화를 관리하기 위한 새로운 시도를 하게 한다. 당은 이러한 위기를 관리하기 위해, 약해지는 당 권력과 영향력을 과시하기 위한 희생양을 찾기 시작한다. 당 권력의 희생양은 장마당을 통해 불법적인 상행위를 하거나 뇌물을 받고 상행위를 봐준 중·하급 관료들이 주된 대상이 된다. 희생자 처벌의식은 당의 권력을 회복하기 위해 당을 경시한 범죄에 대해 모든 주민들이 보는 앞에서 당의 힘을 과시하는 정치적인 의식이다. 연구자들은 북한 지방당의 희생양 찾기는 지금 북한의 지방행정이 처한 위기를 잘 보여주고 있다고 말한다.

남북한 지방자치단체의 협력의 시대가 새롭게 열리게 되면 또 다른 차원의 변화가 북한에 생길 수 있다. 북한의 당 영향력은 지방행정에서 상당히 약해져 있다고 연구자들이 밝히고 있는데, 현 상황에서 남북한 지방자치단체의 다양한 교류와 협력의 시도들은 북한지방행정에 또 다른 변화를 만들어 내는 요인으로 작용할 수 있을 것이다.

임도빈·안지호의 논문은 북한지방행정을 인류학적 접근방법이라는 새로운 시도를 통해 북한지방행정의 이해의 폭을 넓히고 있다. 여기서 우리는 북한지방행정의 변화 가능성을 보게 되었고, 새로운 차원의 남북관계 발전에 지방자치단체의 교류와 협력의 필요성을 절실히 깨닫게 되었다.

위에 살펴본 세편의 논문은 6·4 지방선거를 앞두고 있는 우리에게 그 동안 진행된 남북한 지방자치단체의 교류와 협력의 현황과 전망을 살펴보는 데 있어 상당한 정보와 의미를 제공하고 있다.

통일은 결국 남북한 지역에서 살아가고 있는 주민들이 함께 만들어 갈 하나의 삶의 과정이 될 것이다. 통일의 과정 속에 남북한 중앙정부와 정치권은 결국 지방자치단체 주민들의 도움을 절실히 필요로 하게 될 것이다. 남북한이 지금까지와는 다른 새로운 차원의 관계로 도약하기 위해서는 이제는 중앙정부 뿐만 아니라 지방자치단체도 남북관계 개선에 하나의 축으로서 그 역할을 다해야 할 것이다.

최근 인천시의 남북교류협력위원회 모임 운영, 안산시의회의 평화통일 기반조성 및 증진을 위한 조례 제정 추진 등, 지자체가 남북교류협력을 위한 다양한 활동을 준비하고 있다는 소식이 들리고 있다. 이와 같은 지방자치단체의 남북교류협력을 위한 다양한 활동은 대단히 환영할만한 소식이다. 향후 더 많은 지방자치단체가 남북교류협력의 주체로 새롭게 도약해 나아갈 때, 통일코리아의 그날은 우리에게 더 가까운 현실로 다가오게 될 것이다.

백인주 기자  oasiseagle@gmail.com

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